世界历史上很多技术发明，在其前都有不大经意、不太完善的演进过程。待到有人总结前人经验，择优汰劣，去粗取精，刻意加以改造，这个人往往就被说成是发明者。造纸术的发明也是如此。《后汉书·蔡伦传》说蔡伦认识到“自古书契，多编以竹简；其用缣帛者，谓之为纸。缣贵而简重，并不便于人。伦乃造意，用树肤、麻头及敝布、渔网以为纸。元兴元年（105）奏上之。帝善其能，自是天下莫不从用焉，故天下咸称蔡侯纸”。蔡伦看到了书籍制作材料“缣贵而简重，并不便于人”的弊端，“造意，用树肤、麻头及敝布、渔网”来造纸。“造意”二字上，说明他是有目的、有计划地改进、创新技术实践活动，并且获得了成功，成为书籍制作材料发展演变史上的里程碑。因此，虽然在蔡伦之前已出现了纸，但人们仍将蔡伦视为造纸术的发明人。蔡伦发明造纸术，除了天赋外，还是职责所系。《东观汉纪》说：“蔡伦典尚方，用树皮为纸，名谷纸；故渔网为纸，名网纸；……麻，名麻纸也。”“典尚方”是指他当了尚方令。尚方令类似于现在中央或国务院的机关事务管理局局长，专门负责宫中衣食住行用各方面的筹办和制造。当时的诏奏公文仍用竹木简或缣帛，一个笨重，一个贵重，不便使用，所以蔡伦有意识地改进造纸技术，拓展造纸原料，使纸从宫中行用天下。